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印度电改的得与失

时间:2019-07-12 19:13:54 来源:互联网 阅读:0次

印度电改的得与失

2014年9月9日15:41 来源:《国家电》

虽然通过多年电改,印度已经初步建立起政企分开、政监分开、发输配售分开的分散体制,但是印度电力仍存在需要通过进一步改革来解决的问题。

在人们的传统印象中,印度几乎拥有新兴经济强国的一切优势:廉价劳动力、大宗商品资源以及宝莱坞文化。但2012年一场横扫印度的大停电,却在提醒人们,东方“大象”仍然步履蹒跚,糟糕的电力基础设施让印度经济时刻背负着“裸泳”的风险。

而印度作为中国的近邻,在电力改革方面与中国有许多相似之处:同样是发展中国家,电力改革需要支撑经济快速增长;同样是人口大国,电力改革应有利于电力普遍服务;同样是电力工业处于快速发展阶段,电力改革应为行业发展创造体制机制条件。因此,回顾印度电力改革背景及主要历程,分析印度电力市场组织结构与交易状况,对于我国深化电力体制改革具有参考意义。

印度电改三阶段

20世纪80年代,印度大多数邦的垂直一体化电力局亏损严重,导致电力发展资金高度缺乏、电力设施投资不足。为了扭转这种局面,印度政府决定按产业链对电力行业进行发输配售拆分,并进行私有化改革,希望以此吸引投资,加快电力工业发展。截至目前,印度电力改革仍在进行中,已完成的改革可以划分为三个阶段。

私有化和重组探索阶段。1991年,印度开始进行私有化改革,对国外投资者开放发电环节,鼓励建立独立发电企业(IPP)。但外商的进入导致印度发电成本上升,电价涨幅超出用户的承受能力,IPP计划终失败。此后,在世界银行的帮助下,印度对电力行业进行重组,主要是分拆垂直一体化电企,实行发输配分开。其中,奥里萨邦于1992年在世界银行的帮助下进行了激进式电力改革,结果电价产生了剧烈波动,而且损并没有降低,因此,奥里萨邦于1996年对此种改革进行了否定,并对改革采取谨慎态度。

依法系统推进改革阶段。2003年,印度颁布了新的电力法,这也是目前印度电力改革的纲领性法案。电力法的目标是采取有力措施,发展电力工业,促进产业内部竞争,保护消费者利益,维护全国各地区的电力供应,使电价合理化,确保与电力补贴相关政策的透明度,组建中央电力局和电力监管委员会,设立上诉法院,并规定与此相关的事宜。印度电力法包含内容广泛,规定了国家电力政策、电价政策、电力局与电监会的构成与职能、农村电气化、输电通道开放、配电逐步开放、发输配电和电力交易的许可证发放条件、强制性表计安装和计量、强有力的窃电惩罚办法等。

着重推进输电领域改革阶段。2008年以来,印度着重从输电线路建设、输电项目私有化、跨邦联等方面对输电领域进行改革,出台了《输电项目鼓励竞争指南和输电服务竞标指南》、有关跨邦输电持照者运行标准的监管条例,以及第二次修订了跨邦输电开放接入规定,并于2011年完成6项输电项目私有化招标。

印度电力工业组织结构

通过私有化与体制重组,印度电力工业初步形成了政企分开、政监分开、发输配售分开的组织结构。除恰尔肯德邦和喀拉拉邦之外,已有19个邦拆分重组了电力局(SEB)。其中,奥里萨邦等10个邦在“2003电力法”实施之前已依照“邦改革法”重组了邦电力局。阿萨姆等4个邦依照“2003电力法”的规定重组了邦电力局。旁遮普邦、喜马偕尔邦和比哈尔邦也相继出台了转型方案。

目前,印度电力工业主管部门分为中央和邦两级。中央层面的电力管理部门主要有印度电力部(MOP)、印度中央电力管理局(CEA)和中央电力监管委员会(CERC);邦层面,除邦政府外,还包括各邦的电监会(SERC),电监会不受中央电力监管委员会管理。

在发电环节,中央层面有国家热电公司(NTPC)、国家水电公司(NHPC)、东北部电力公司(NEEPCO)等企业,邦层面有邦电业局。此外,还有塔塔电力(Tata)、信实集团(Reliance)等私营企业。

在输电环节,印度电结构分为三层,即国家电(跨区域电)、区域内跨邦电、邦电。其中跨区和跨邦电由中央政府所有的印度国家电公司(PGCIL)拥有,并负责运行管理;邦内输电资产由邦政府所有的邦输电公司(STUs)或未改革邦的电力局管理。

在调度环节,印度电力系统调度分为三级,分别由国家调度中心(NLDC)、区域调度中心(RLDC)和邦调度中心(SLDC)负责。其中NLDC负责跨区域输电线路调度,5个RLDC负责区域内电调度,各邦SLDC负责邦内电调度。调度机构与电所有者合一,国家调度中心和区域调度中心由印度国家电公司管理,而邦调度中心则由邦输电公司或电力局管理。

在配电环节,配电由邦政府所有或私有的配电公司拥有并负责运行管理。一个邦内有多个配电公司。截至2012年,完全私营的配电公司有17个,主要分布在德里、奥里萨、古吉拉特、孟买等邦。

在交易环节,有印度能源交易所(IEX)和印度电力交易所(PXIL)两家交易所,以跨邦电力交易为主。其中,印度能源交易所承担电力交易、商品交易等功能。虽然印度电力交易所是印度的股票交易所NSE的电力交易子公司,但两家电力交易所依然保持着竞争关系。

电改的成效与存在的问题

纵观印度1991年启动的电力改革,可以发现其电力改革呈现如下特点。

一是重视通过立法推进改革。印度系统推进电力改革是从2003年新电力法的推出开始的,新电力法包括了电力政策、电价政策、电力局与电监会的构成与职能、农村电气化、输电通道开放、配电逐步开放等广泛内容,成为印度电力改革的纲领性文件,虽然印度各邦在电力改革方面有较大自主权,但基本上都是在2003年电力法的框架之下进行改革的。

二是印度各邦改革自主性较强。印度是联邦制国家,在电力法规定的电改基本方向下,各邦根据自身实际自主决定推进改革的速度,因此目前各邦改革进度并不相同。在一些邦尚维持垂直一体化的邦电力局模式的同时,大部分邦都对邦电力局进行了拆分重组,将邦电力局重组为不同的发电、输电、配电公司,还有些邦对拆分后的配电公司进行了私有化改革。

三是解决投资不足、促进电力发展是印度电力市场化改革的重要目标。目前,由于资金不足,印度电源、电等基础设施建设缓慢,电力工业的发展无法满足印度经济社会发展对电力的需求。为此,印度政府期望通过重组以及私有化等电力改革,吸引投资,促进电源和电建设。

四是印度试图通过电力改革减少地方政党对于电力企业的干预。印度各邦“选票政治”特点明显,印度试图通过改革减少地方政党对电力企业的干预,扭转各邦将承诺低电价用电或免费用电作为选举的筹码的局面,以实现“合理电价”目标,提高电力企业的盈利能力,促进电力企业健康、可持续发展。

五是高度重视发展全国联。印度作为快速增长、人口众多的发展中大国,也存在资源分布与电力负荷分布不平衡的问题,因此印度将全国电互联作为政府的一项重要发展计划。印度政府认为发展全国联,可以解决资源分布和电力发展不均衡的问题,同时可以优化电源投资、节省输电通道。

虽然通过20多年的改革,印度已经初步建立起政企分开、政监分开、发输配售分开的分散体制,但是印度电力仍存在需要通过进一步改革来解决的问题。

一是分散调度体制是导致停电频发的深层次原因。印度作为发展中国家,存在有法不依等问题,调度指令的有效执行得不到强制力保障。与此同时,印度国家调度和区调度由印度国家电公司管理,邦内调度归邦输电公司或电力局管理,由于国家电公司和邦输电公司或邦电力局是不同产权主体,这造成了调度体制的分散。印度国家电和调度中心对各邦超计划使用电力缺乏有效约束手段。在2012年7月的印度大停电中,邦内调度没有及时执行区调度发出的事故防范指令,终造成电力系统整体崩溃。

二是印度发电装机容量不足,电力设备落后,电力严重短缺。据美国能源情报署(EIA)统计,截至今年4月,印度发电装机容量2.45亿千瓦,仅次于中国、美国和日本,位居世界第4位,但人均装机仅0.2千瓦,相当于美国的1/20、中国的1/5。根据印度电力中心管理局公布的数据,近年来印度平均电力缺口达到8%,用电高峰时期达到12%,供电能力严重不足。印度电力基础设施落后,甚至在首都地区电力设施都难以满足基本供电需求,不少企业及居民都自备柴油发电机以备应急之用。根据国际能源署(IEA)统计,目前印度尚有约2.9亿无电人口,占总人口的25%。

三是印度电价机制不完善,电力项目投资回报率低,资金回收困难。印度政府为了提升制造业竞争力、争取低收入民众支持,通过行政手段维持了较低的电价。根据国际能源署统计,目前印度平均销售电价为8美分/千瓦时,在金砖国家中处于水平(中国、俄罗斯、南非和巴西平均销售电价分别为9、10、12和16美分/千瓦时)。较低的电价水平难以反映煤炭等一次能源价格变动,电力企业也难以收回投资成本。地方政府为了在选举中争取选票,经常许诺不涨电价,甚至承诺为大量贫困用户免费供电,导致电力企业普遍亏损。

对我国电改的启示

印度作为人口规模、发展阶段、地缘位置与我国近似的国家,其进行电力改革的经验与不足,可以为我国电力改革提供借鉴与启示。

首先,电力改革应有利于保障电力系统安全稳定运行。电作为关系国计民生的重要基础设施,要始终把保障大电安全放在一切工作的首位,在改革发展中必须坚持电和调度一体化垂直管理,把保障大电安全作为改革发展的前提条件,把防止大面积停电作为安全工作的重中之重,正确引导改革发展方向,保证不发生大面积停电事故。

其次,电力改革应更加重视完善电力市场机制。完善大用户直接交易机制,由市场决定交易价格与交易量;完善投资激励机制,增强市场主体投资积极性,确保电力系统安全运行裕度;以“成本加收益”为基础完善输配电价机制,增强电可持续发展能力;还原电力商品属性,完善上电价、销售电价机制,让市场在决定电力价格中发挥决定性作用。

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